Publicado en www.elpais.com
España no tiene más empleados públicos que los demás países avanzados, pero el sistema apenas favorece la productividad - ¿Puede flexibilizarse?
Los planes de consolidación fiscal de las Administraciones han hecho un boquete al bolsillo de los funcionarios, que han visto reducidos y luego congelados sus sueldos. Ahora los empleados públicos podrían enfrentarse a nuevas rebajas salariales como consecuencia de los ajustes en las comunidades, como la que planteó el consejero de Economía de Cataluña, Andreu Mas-Colell. "Que sean conscientes del gran privilegio que es la estabilidad de sus puestos de trabajo", dijo sin andarse con rodeos. Su propuesta de trabajar "lo mismo por menos" o "más por lo mismo" (10 o 15 minutos más al día, sugirió) suscitó el rechazo de los sindicatos. ¿Sobran funcionarios? En comparación con otros países, no. Pero en un contexto de reformas estructurales, varios sectores han pedido aumentar la productividad de la función pública a través del trabajo por objetivos, la flexibilidad o la movilidad.
Desde que empezara la crisis en 2008, la plantilla del sector público ha crecido el 10%, hasta los 3,2 millones de trabajadores, según la Encuesta de Población Activa (EPA) de ayer. ¿Cómo se reparte? El último boletín del Registro Central de Personal, de julio del año pasado -que indica un número inferior de funcionarios- señala que las comunidades copan el 50,3% del personal, mientras que la Administración General del Estado tiene el 22,2%, los Ayuntamientos y diputaciones el 23,6% y las universidades el 3,9%. El grueso de los trabajadores de las comunidades, no obstante, corresponde a profesores y profesionales de la salud, que copan el 77% de los empleos.
Pero las plantillas no han crecido en todos los sitios por igual. En el último boletín ya se ve una disminución, aunque tímida, del empleo público en comunidades y sobre todo corporaciones locales. Según la EPA, los puestos de trabajo crecieron en todas las comunidades salvo Cataluña, Baleares y La Rioja.
El 21% de los empleados españoles trabaja en el sector público. Y esa cifra también varía por autonomías: en Extremadura esta proporción es del 33,2%, mientras que en Cataluña es del 15,1%. La proporción ha crecido porque los empleos en el sector privado han caído en picado, y ese porcentaje en 2008 era del 12,2%. Ese año, el último con estadísticas internacionales, España no estaba entre los países con más funcionarios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), sino que ocupaba el puesto 19 de los 32 países examinados por el organismo, algo debajo de la media.
Los expertos lo admiten: España no tiene más funcionarios que la mayoría de países. "El empleo público está en una posición intermedia, pero en España se dan tres circunstancias. El crecimiento del salario medio en el sector público fue durante muchos años superior al del conjunto de la economía; en España la factura salarial del empleo público es superior al de la media de la OCDE, y la jornada del funcionario español es la más baja de toda la Unión Europea", afirma el director del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de Esade y miembro del Comité de Expertos en Administración Pública de la ONU, Francisco Longo, que considera que "salvar el deterioro de la productividad debe ser el objetivo de cualquier gobernante".
La propuesta de Mas-Colell llega, además, después de que en el sector privado haya habido una sangría de empleos, hasta dejar la tasa de paro por encima del 20%. Quienes defienden que los funcionarios deben asumir parte del coste de la crisis recuerdan que los empleados del sector privado pagan su parte de la factura con rebajas de sueldo y despidos. Quienes lo rechazan, resaltan que el año pasado los funcionarios ya sufrieron una bajada salarial del 5% y una congelación para este año, lo cual en algunas comunidades se trasladó a todo el sector público y concertado. "Mas-Colell hizo esas declaraciones en una escuela de negocios. No es el sitio, hay mesas de negociación que ni se convocan", se queja la secretaria general de la Federación de Servicios Públicos de Cataluña de UGT, Encarna Fernández.
España no es el único país de la OCDE que ha recurrido a rebajar nóminas en su plan de ajuste. Según la organización, de los 29 países que en diciembre de 2010 habían elaborado algún plan de consolidación fiscal, 20 optaron por reducir el salario de sus empleados, 15 por reducir su plantilla y cinco por reorganizar la Administración o por varias de estas medidas a la vez. Los recortes no solo se ciñen a Portugal, Grecia o Irlanda. También los han anunciado Bélgica, la República Checa y Eslovenia, mientras han optado por la congelación salarial Francia y Reino Unido. Este último país, además, se ha propuesto reducir en 330.000 los empleos públicos hasta 2015.
"El funcionario tiene la garantía del empleo, pero todo el mundo se acuerda de él en época de crisis y no cuando había bonanza y un trabajador de la construcción podía ganar mucho más que uno del sector público", recuerda el profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona Xavier Boltaina, quien, aun así, considera que debe abordarse la productividad del sector público.
El Gobierno catalán tiene desde marzo un informe del Consejo Asesor para el Crecimiento y la Reactivación Económica (Carec), un grupo de expertos presidido por el empresario Salvador Alemany, que recomienda una "reforma de la función pública". El documento pide una reestructuración del sector y plantea que los "contratos públicos vitalicios" representan un "desincentivo" a la mejora de la productividad. El Carec sugiere introducir incentivos por lograr objetivos fijados y acreditados externamente, tanto retributivos -aumentando la parte variable en función de la productividad- como a través de premios que no supongan dinero: la elección de mejores horarios, días de asuntos propios o posibilidades de elegir destino.
Los estudios sobre la productividad del sector público no abundan en España. En 2006 el Círculo de Empresarios publicó un trabajo que señalaba que si en 1980 la productividad de los sectores público y privado era similar, en 2003 la brecha se había abierto hasta una diferencia del 4,7% del Producto Interior Bruto (PIB).
La crisis ha reabierto el debate. En noviembre del año pasado, el vicepresidente Manuel Chaves apostó de nuevo por ligar más el salario de los funcionarios a la productividad, a lo que los sindicatos respondieron que esa posibilidad ya existe en el Estatuto de la Función Pública. Y, en efecto, los expertos consultados coinciden en que las herramientas existen, pero no su desarrollo. "Se requiere un cambio de cultura, no se trata de que el empleado público esté 15 minutos más o menos, sino que atienda al 15% más de gente. Pese a algunas experiencias, el grueso de la Administración no está orientada a trabajar por objetivos", asegura el director del Centro PwC-IE para Innovación del Sector Público y exsecretario de Estado para la Administración Pública, Julio Gómez Pomar.
Boltaina reitera que, en efecto, ese "concepto jurídico existe", pero apenas está desarrollado salvo en algunos cuerpos como Hacienda o la Seguridad Social. "En otros sitios donde sí lo hay es lineal y no está ligado a incentivos", recuerda el profesor del IESE y ex consejero de Presidencia de la Generalitat, Joaquim Triadú. "Si nos lo creemos, debemos hacerla variable y ligarla a objetivos marcados", asegura.
Los sindicatos recelan de esa propuesta. El responsable del área de Administración Central de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF), Samuel Vega, insiste en que el concepto de "productividad" ya existe en España ligado a los salarios, y recuerda: "Hay dos tipos, una mensual o modular por dedicación, consistente en trabajar dos horas y media más a la semana, y otra semestral por objetivos". Sin embargo, estas retribuciones solo alcanzan al 50% del personal de la Administración central. Encarna Fernández, de UGT, recuerda que la productividad está "regulada" en una paga de la que se descuentan, por ejemplo, periodos de baja.
Algunos países de la UE han avanzado ya en reformas de la función pública, en especial Alemania, Finlandia y Holanda. Triadú opina que España también debería avanzar hacia un modelo más flexible. "En su momento, no trabajar por las tardes fue una victoria, pero hoy es un bumerán. Cuando la actividad económica decae, se debería organizar la Administración de otra forma, por ejemplo por turnos", reflexiona. A su juicio, el sector público debe dirigirse hacia una reducción de la temporalidad, mientras que los empleados deben asumir un cambio en las retribuciones y flexibilidad horaria. "Si hay una empresa pública sobredimensionada se podría mover a la gente hacia otra con más necesidades", propone.
Boltaina comparte esa idea. Por ejemplo, en época de bonanza una constructora pública debe tener los suficientes efectivos, pero ahora, en plena crisis, serían más necesarios en servicios sociales. "La ley da muchas herramientas, aunque seguramente no las suficientes. El problema es que instaurar criterios de flexibilidad cuesta mucho y todavía está muy verde", insiste Boltaina.
Los sindicatos recuerdan que los empleados de empresas públicas no tienen el mismo estatus que los funcionarios, puesto que pueden ser despedidos y resulta mucho más sencillo moverlos de una empresa a otra. Vega, sin embargo, desconfía de ese planteamiento. "Sobre el papel todo funciona. Pero ahora la movilidad es más complicada, porque al no cubrirse plazas vacantes apenas hay oferta para que los funcionarios se acojan a ella", advierte.
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